In Zepernick soll sich an der Birkholzer Straße etwas verändern: Lidl möchte seine Filiale erweitern. Konkret geht es um einen Neubau. Für Kundinnen und Kunden klingt das zunächst nach mehr Platz, breiteren Gängen oder einem frischeren Markt – doch daraus wird vorerst nichts.

Die Gemeinde Panketal lehnt die Ausbaupläne erneut ab. Warum genau, geht aus dem vorliegenden Text nicht hervor. Fest steht nur: Der geplante Neubau an der Birkholzer Straße kommt damit wieder nicht voran.

Warum solche Vorhaben planungsrechtlich heikel sind

Bei größeren Lebensmittelmärkten spielt der Strukturwandel im Lebensmitteleinzelhandel eine wichtige Rolle. Er soll bei der Anwendung planungsrechtlicher Vorschriften ebenso berücksichtigt werden wie bei der Beurteilung von Ansiedlungs- und Erweiterungsvorhaben. Grundlage für großflächige Lebensmittelmärkte mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche ist § 11 Abs. 3 BauNVO.

Außerhalb von Kerngebieten dürfen solche Märkte grundsätzlich nur in dafür festgesetzten Sondergebieten zugelassen werden, wenn sie sich nach Art, Lage oder Umfang nicht nur unwesentlich auswirken können. Im Blick stehen dabei unter anderem schädliche Umwelteinwirkungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, Folgen für Infrastruktur und Verkehr sowie mögliche Auswirkungen auf die verbrauchernahe Versorgung.

Auch zentrale Versorgungsbereiche innerhalb und außerhalb der Gemeinde, das Orts- und Landschaftsbild sowie der Naturhaushalt können bei der Prüfung eine Rolle spielen. Die Vorschrift ist also kein kleiner Formalakt, sondern ein ziemlich breites Prüfbrett.

Die Schwellenwerte und ihre Ausnahmen

§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO enthält eine Regelvermutung: Umfasst ein Vorhaben mehr als 1.200 m² Geschossfläche, werden negative Auswirkungen in der Regel angenommen. Diese Vermutung kann nach § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO jedoch widerlegt werden.

Dann ist insbesondere zu prüfen, ob Auswirkungen bereits bei weniger als 1.200 m² Geschossfläche eintreten – oder ob sie trotz einer größeren Geschossfläche ausbleiben. Entscheidend sind dabei die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung und das Warenangebot des Betriebs.

Eine von der Bundesregierung eingesetzte Arbeitsgruppe empfahl 2002, bei größeren Gemeinden und Ortsteilen auch oberhalb von 1.200 m² Geschossfläche im Einzelfall keine negativen Auswirkungen anzunehmen, wenn der Non-Food-Anteil weniger als 10 Prozent der Verkaufsfläche beträgt, der Standort verbrauchernah und städtebaulich integriert ist und das zusätzliche Verkehrsaufkommen verträglich bleibt.

Sofern keine Besonderheiten vorliegen, sollen die erforderlichen Prüfungen typisierend erfolgen. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Ansatz in Beschlüssen beziehungsweise Urteilen vom 22. April 2004 und 24. November 2005. Die genannten Erfahrungswerte dürfen demnach bei der Einzelfallprüfung berücksichtigt werden; eine zusätzliche Anhebung der Schwelle zur Großflächigkeit ist rechtlich nicht erforderlich.

Der Standort ist der Knackpunkt

Ob ein Markt städtebaulich integriert liegt, ist häufig schwer festzustellen – vor allem außerhalb eindeutig abgegrenzter Zentren. Genau dieses Kriterium ist für die Widerlegung der Regelvermutung bei großflächigen Lebensmittelmärkten zentral.

Als städtebaulich integriert gelten vor allem zentrale Versorgungsbereiche sowie ausnahmsweise integrierte Nahversorgungslagen außerhalb zentraler Versorgungsbereiche. Die betreffenden Standortbereiche sollten aus kommunalen Einzelhandels- und Zentrenkonzepten eindeutig hervorgehen. Fehlen solche Konzepte, ist auf die tatsächlich vorhandenen zentralen Versorgungsbereiche abzustellen.

Eine Widerlegung der Regelvermutung ist aber auch ohne kommunales Konzept möglich, wenn der Standort eindeutig städtebaulich integriert ist. In Grenzfällen erleichtert ein kommunales Einzelhandels- und Zentrenkonzept den Nachweis. Gerade für Märkte mit 800 bis 1.500 m² Verkaufsfläche, durchschnittlich etwa 1.200 m², wird eine praktikable Anwendung an städtebaulich integrierten Standorten gesehen.

Mehrere Bundesländer empfehlen diese Vorgehensweise in Einzelhandelserlassen. Trotzdem wurde sie von einem Teil der Bauaufsichtsbehörden und Bauleitplaner nicht angewendet. Laut einer DIFU-Befragung nutzten rund 46 Prozent der Befragten bei Lebensmitteldiscountern und gut 58 Prozent bei Lebensmittelvollsortimentern diesen Ansatz nicht.

Als Gründe gelten aus Sicht mancher Behörden die komplizierte zweistufige Prüfung, der Prüfungsaufwand und Unsicherheiten bei den abstrakten Kriterien. Besonders oft bleibt die Frage offen, wann ein Standort tatsächlich als städtebaulich integriert gilt. Viele Kommunen bewerten die Vermutungsregelung und ihre Widerlegungsmöglichkeit als kompliziert.

Was das für die Planung bedeutet

Städten und Gemeinden wird empfohlen, unter Beteiligung von Einzelhandelsverbänden sowie Industrie- und Handelskammern lokale Einzelhandels- und Zentrenkonzepte aufzustellen und regelmäßig fortzuschreiben. Den Bauaufsichtsbehörden wird wiederum empfohlen, bei großflächigen Lebensmittelmärkten mit 800 bis 1.500 m² Verkaufsfläche an städtebaulich integrierten Standorten die Regelvermutung negativer Auswirkungen als widerlegt anzusehen.

Anschließend sollen die konkreten Auswirkungen des jeweiligen Vorhabens einzeln geprüft werden. Der Lebensmitteleinzelhandel soll seine Standortwahl auf städtebaulich integrierte Bereiche konzentrieren, vor allem auf zentrale Versorgungsbereiche.

Der Handelsverband Deutschland misst § 11 Abs. 3 BauNVO Bedeutung für den Schutz und Erhalt zentraler Versorgungsbereiche, die verbrauchernahe Versorgung und die Förderung der Innenentwicklung bei. Zugleich befürwortet er die Beibehaltung der bisherigen Schwellenwerte: 800 m² Verkaufsfläche als Schwelle zur Großflächigkeit und 1.200 m² Geschossfläche als Schwelle der Regelvermutung. Eine Anhebung dieser Schwellenwerte lehnt der Verband ab.

Für Lidl und die Gemeinde Panketal bleibt damit zunächst die konkrete Situation an der Birkholzer Straße entscheidend. Der geplante Neubau der Zepernicker Filiale ist von der erneuten Ablehnung jedenfalls nicht näher an die Umsetzung gerückt.